1958-2008. Cinquant'anni di ricerche IRES sul Piemonte
Questo volume riassume l'evoluzione sociale, economica e territoriale del Piemonte negli ultimi 50 anni attraverso le principali sintesi interpretative dell'IRES. I saggi qui proposti sono organizzati per grandi temi reinterpretati alla luce degli snodi problematici elaborati dall'analisi socio-economica. Al termine di ogni capitolo viene offerta una essenziale scelta bibliografica di approfondimento.
Conclusioni
A cura di Angelo Pichierri
Vent’anni dopo
La periodizzazione adottata nel volume risponde certamente alla logica artificiosa degli anniversari: il cinquantesimo anno di vita dell’Istituto è stato celebrato nel 2008; in occasione del trentesimo era stato pubblicato un volume sull’evoluzione della regione che ha fatto inevitabilmente da riferimento a quello qui presentato. In linea di principio non ci sono ragioni particolari per decidere che vent’anni fa c’è stata una qualche svolta significativa. Detto questo, e forse razionalizzando un po’, è difficile negare che nel ventennio considerato abbiano avuto luogo trasformazioni tali da cambiare in maniera nettissima un’identità collettiva regionale pur sempre riconoscibile, e che nel ventennio considerato si siano verificati uno o più turning points. Ricordiamone alcuni.
Alla fine degli anni ’80 la connotazione industriale del Piemonte era ancora fortissima, e il sistema industriale usciva da un decennio di faticoso aggiustamento post-fordista, nel corso del quale si erano scoperte le virtù della “specializzazione flessibile” e della “produzione differenziata di qualità”; la grande impresa stava per adottare la “produzione snella”, che si sarebbe accompagnata a un allargamento dell’outsourcing e della reticolarizzazione.
Le grandi migrazioni interne erano da un pezzo alle spalle, le grandi migrazioni extra-comunitarie ancora lontane: gli stranieri erano già numerosi, ma non avevano ancora cambiato in maniera significativa la struttura della popolazione, e di segmenti importanti del mercato del lavoro.
Il lavoro “modale”, in senso culturale prima che statistico, era quello con contratto a tempo indeterminato. Le norme che cominciarono a “sbloccare” il mercato del lavoro, a partire dal “pacchetto Treu”, ebbero un impatto particolare in una regione ancora fortemente segnata dall’occupazione nella grande impresa.
Le regioni avevano alla fine degli anni ‘80 risorse e competenze che appaiono modeste rispetto a quelle odierne. L’elezione diretta dei sindaci e dei presidenti di regione ha rappresentato certamente uno dei turning points da ricordare. Quelle che oggi sono sulla scena torinese e piemontese le principali “autonomie funzionali” non erano autonome per niente, come le università, o addirittura non esistevano, come le le fondazioni di origine bancaria.
Il Piemonte si considerava da un pezzo “regione europea”, ma l’influenza delle istituzioni europee sulla società e sul sistema politico-amministrativo sono enormemente cresciute negli anni ’90, indirizzando la governance locale in senso concertativo e istituzionalizzando il riferimento valoriale al modello europeo, attraverso una sapiente combinazione di “discorso” e di incentivi materiali come i fondi strutturali: l’inserimento di parti importanti del Piemonte nelle aree “obiettivo 2” è stato un altro dei turning points che hanno segnato il ventennio.
Da questa elencazione un po’ confusa si potrebbe inferire che la regione è completamente cambiata. In un certo senso è vero. Ma i fatti e le interpretazioni presentati in questo volume mostrano anche che il peso del passato, la path dependency, sono assai forti; e che cambiamenti parziali anche radicali non si compongono (ancora?) in un quadro coerente e coerentemente governato.
Economia
Per quanto riguarda l’economia, la sfida più importante di fronte agli attori della governance locale alla fine del periodo considerato è costituita dal declino (relativo e non assoluto) che caratterizza il Piemonte da qualche decennio. Gli indicatori di questo declino si riscontrano innanzi tutto tra le grandezze macroeconomiche. Il differenziale positivo del Pil rispetto alla media nazionale si riduce notevolmente, a differenza che nel resto del Nord. La crescita della produttività rallenta prima e poi addirittura si ferma: si tratta di un problema nazionale, in Piemonte però particolarmente accentuato. Su terreni sui quali la performance piemontese sembra ancora buona – è il caso degli investimenti in ricerca e sviluppo – l’ottimismo si riduce parecchio se anziché confrontarla con quella delle regioni avanzate italiane la si confronta con quella delle regioni avanzate europee: a partire da Baden-Württemberg e Rodano-Alpi, nostri ricorrenti termini di confronto regionali e urbani.
Le vicende dell’economia regionale sono ovviamente segnate in maniera decisiva da quelle del comparto industriale, e della sua maggiore impresa. La maggior parte del periodo considerato vede il continuato declino della Fiat, solo recentemente interrotto dal noto straordinario turnaround, che ha messo l’impresa in condizione di esercitare un inaspettato protagonismo internazionale durante la crisi in corso. L’automotive piemontese ha mostrato durante il declino della Fiat sorprendenti capacità di adattamento e di risposta; ed è qui che è precocemente comparso il tipo di media impresa considerato oggi il fenomeno più innovativo dell’industria italiana. Ma a correggere ancora una volta l’ottimismo sta la constatazione che le medie imprese sono meno presenti in Piemonte di quanto lo siano in Lombardia e in Veneto; e che già prima della crisi registravano grosse difficoltà distretti industriali che pure nel corso del ventennio avevano mostrato eccezionali capacità di trasformazione.
L’andamento del comparto industriale si inserisce in un lungo processo di deindustrializzazione, i cui aspetti fisiologici, o addirittura positivi, non sono sempre facilmente scorporabili da quelli negativi. Il passaggio a un’economia in cui i servizi forniscono la parte maggiore del valore aggiunto risale in Piemonte almeno agli anni ‘70: in tempi più recenti il trend è diventato progressivamente più visibile dal punto di vista occupazionale. La path dependency si manifesta in questo caso attraverso la posizione centrale che occupano i servizi alle imprese; ma bisogna esser molto cauti quando si parla di passaggio all’economia “dei servizi e della conoscenza”, perché buona parte dei servizi presentano nella regione caratteristiche del tutto tradizionali. Una lettura positiva di questi processi è comunque possibile, specialmente se si pensa alla differenziazione dell’economia regionale, in cui, ad esempio, crescono i flussi turistici, e l’agricoltura, sempre meno significativa dal punto di vista occupazionale, manifesta però importanti novità qualitative.
Un discorso a sé meriterebbe l’evoluzione del sistema finanziario, che ha registrato negli ultimi vent’anni una crescita senza precedenti, un’integrazione crescente nel sistema bancario del Nord Italia, trasformazioni della governance segnate da un cruciale turning point negli anni ’90, con la “privatizzazione” e la nascita delle fondazioni bancarie. Con risultati per il Piemonte contraddittori. Le grandi fusioni hanno prodotto certamente uno spostamento del baricentro fuori di Torino e della regione; ma si tratta di un processo non lineare, in cui non può essere trascurata la presenza locale delle fondazioni di origine bancaria.
La crisi in corso sta mettendo in luce – se ce ne fosse bisogno – l’inestricabile connessione tra finanza e industria, e quindi mettendo in discussione la curiosa nozione di “economia reale”. A proposito della quale – nella sua accezione industriale – c’è comunque un punto chiave da sottolineare. Le crisi d’impresa e di settore in corso, e le ristrutturazioni che ne conseguono, presentano una differenza fondamentale rispetto a quelle che abbiamo sperimentato fino agli anni ’80: la risposta non può più essere pensata in termini di “reindustrializzazione”, ma se mai di un mix variabile di manifattura di qualità, conoscenza, servizi.
Società
E’ soprattutto nelle trasformazioni in corso della società piemontese che si coglie la curiosa combinazione di permanenza e di cambiamento, di path dependency e di novità, cui abbiamo accennato all’inizio. Anche in campi in cui le novità sembrano forti, come il mercato del lavoro, esse sembrano a volte colate nel vecchio stampo fordista.
Una delle chiavi di lettura utilizzate in questo libro si può riassumere nella formula “molti cambiamenti, poca innovazione”. La formula trasmette l’idea fondamentale che il sistema politico-amministrativo, “le istituzioni”, non sono state in grado di gestire in maniera adeguata il cambiamento. In qualche caso individui e famiglie si sono “arrangiati” in maniera creativa: è il caso del mix famiglia-mercato con cui sono stati affrontati problemi legati all’invecchiamento della popolazione. In altri casi il rapporto tra domanda proveniente dalla società e risposta delle istituzioni è ambiguo: le prestazioni del sistema educativo non sono brillantissime se ragioniamo in termini di transizione all’economia della conoscenza, ma in genere non è in termini di economia della conoscenza che si possono leggere le competenze richieste dal mercato del lavoro. In altri ancora (marginalità, nuove povertà, accoglienza) la risposta proviene da una combinazione di nuovo e di tradizionale: il Piemonte della cooperazione sociale e del “terzo settore”, il Piemonte (la Torino) della Chiesa e dei “santi sociali”.
Per ragionare sull’innovazione, o sull’innovazione mancata, si può forse riprendere una metafora di North: le istituzioni sono le regole del gioco, le organizzazioni sono i giocatori. Le istituzioni intese come regole del gioco hanno carattere normativo ma anche cognitivo, ci dicono cosa dobbiamo fare in certe situazioni, ma anche come dobbiamo “vedere” queste situazioni; e le organizzazioni sono (possono essere) un potente fattore di cambiamento istituzionale. Ora, le organizzazioni della governance locale sono cambiate in misura considerevole: ma quanto questo cambiamento “organizzativo” ha interagito in maniera efficace con il contesto istituzionale da cui dipende lo sviluppo, economico e sociale? Per rispondere a domande di questo genere ci vorrebbe molta ricerca, e probabilmente (come nel caso di North) una genialità da premio Nobel. Anche perché ci si sposta necessariamente sul difficile terreno dell’analisi controfattuale: come sarebbero evoluti i rapporti tra regioni senza l’aumento di competenze delle Regioni? Come sarebbero evoluti i rapporti tra ricerca e imprese senza le agenzie di trasferimento tecnologico nate nell’ultimo ventennio?
Ci sono terreni esemplari su cui esaminare questa possibile contraddizione. Nel libro si fa notare che fino agli anni ’80 le letture dell’Ires riflettevano una convinzione diffusa secondo cui la coesione sociale rappresenta una variabile dipendente, un costo dello sviluppo, mentre a partire dagli anni ’90 si afferma il discorso europeo secondo cui sviluppo e coesione sociale devono non solo coesistere ma rafforzarsi reciprocamente. Questo sul piano dei valori dichiarati e almeno in parte, per dirla ancora con North, sul piano dei vincoli formali all’azione. Ma cosa succede veramente nelle mappe cognitive e nei comportamenti delle persone? Anche su questo ci sono terreni di osservazione privilegiati. I fenomeni migratori, con i problemi di accoglienza e di integrazione che comportano, sono certamente uno di questi: non a caso l’Ires cerca di seguirli con attività non solo di ricerca ma di “osservatorio”. Immigrati come risorsa economica, come pericolo per la sicurezza, come minaccia per l’identità: in che misura le organizzazioni che se ne occupano (governi locali, forze dell’ordine, associazioni del terzo settore) hanno modificato il contesto istituzionale, normativo e cognitivo, da cui dipende il comportamento di chi con i fenomeni migratori interagisce?
Governance e politiche pubbliche
Il governo locale ha avuto nel periodo considerato trasformazioni profonde che abbiamo già ricordato. Ma almeno altrettanto importante è stato il passaggio da government a governance, a una situazione in cui le decisioni che investono il sistema locale (le “politiche pubbliche”) sono il risultato dell’interazione tra attori di diversa natura: pubblici, privati, associativi. Il punto di partenza, che distingue il Piemonte (e la sua capitale) dalle altre regioni italiane, è un modello di regolazione del sistema locale caratterizzato dal predominio di pochissimi attori collettivi, da quella che Gallino ha chiamato “ipertrofia del sistema economico”, dal conflitto (industriale) come strategia preferita di interazione. Il punto di arrivo - apparentemente assestato alla fine del secolo ma oggi già in crisi profonda – è il modello definibile come governance pluralistica e cooperativa, o “concertazione locale”, ed è certo il risultato di molti fattori. Alcuni di essi sono riconducibili al processo di deindustrializzazione/terziarizzazione, accompagnato in Piemonte dalla crisi della grande impresa, che ha diversificato la struttura economica e quindi gli interessi e la loro rappresentanza. Ma l’effetto di questi fattori è stato esaltato dall’azione delle istituzioni europee. In pochi campi più che in questo si può parlare di “europeizzazione”: almeno a partire dall’inclusione di Torino (e di altre parti del Piemonte) nell’obiettivo 2, il modello di regolazione locale è un modello europeo.
L’europeizzazione ha contribuito a cambiare radicalmente il modo di concepire le politiche pubbliche, intese come azioni concatenate volte alla produzione di beni pubblici: la formulazione delle politiche può (deve) coinvolgere più attori collettivi, non soltanto pubblici, e la loro attuazione coinvolge (dovrebbe coinvolgere) i loro destinatari. Le esperienze di programmazione negoziata, e in particolare i patti territoriali, sono stati l’espressione formalizzata di questo nuovo modo di produrre beni pubblici; queste stesse esperienze sono state importanti per la promozione della “cooperazione interistituzionale”, particolarmente necessaria in Piemonte a livello comunale.
L’attenzione per l’implementazione delle politiche, e non solo per la loro formulazione, è una novità relativamente recente; ancor più recente, ma in via di rapido sviluppo, è l’attenzione per la valutazione dei risultati. Il rischio – su cui hanno attirato l’attenzione in Piemonte gli esperti dell’Ires e dell’Asvapp - è che si tratti di una nuova ortodossia: ma l’interesse dichiarato per il risultato piuttosto che per la procedura costituisce comunque una rottura con il nostro passato burocratico-fordista.
Il modello di governance regionale e urbana che si viene configurando a partire dagli anni ’90 non comporta tanto una novità degli attori (pochissimi sono i casi di attori “nuovi” o di attori che escono di scena) quanto una novità del loro modo di interazione e del loro peso rispettivo. Il sindacato non ha più riacquistato il potere di cui disponeva prima del riaggiustamento industriale degli anni ’80; ma tutte le associazioni di rappresentanza degli interessi hanno oggi seri problemi di rappresentatività. La regione diventa probabilmente l’attore più importante: parliamo del “governo” regionale in senso stretto, vista la progressiva erosione del potere e del prestigio del legislativo. Nel “settore pubblico” le aziende di servizi, e in particolare le grandi public utilities, accrescono il loro peso e cambiano in una certa misura le loro logiche d’azione, diventando spesso di fatto attori più che esecutori delle politiche pubbliche, anche perché diventano tendenzialmente detentori di quello che Cohen e Bauer definirono anni fa “monopole de l’expertise légitime”.
Cresce di molto il potere delle autonomie funzionali. Quello delle autonomie funzionali è il campo in cui sui registrano le vere new entries: enti che non erano “vere” autonomie funzionali e che lo diventano (le università) ed enti che rappresentano una novità assoluta, come le fondazioni di origine bancaria. Le loro modalità di interazione sono tendenzialmente cooperative, e la cooperazione avviene attraverso una complessa strumentazione di sedi (“tavoli”) in cui le politiche vengono almeno teoricamente formulate, e di agenzie che sono spesso contemporaneamente luogo d’incontro degli attori delle politiche e strumento per la loro implementazione.
Questo modello di governance, che ha avuto diffusione e successo nel corso degli anni ’90, diventa oggetto all’inizio del secolo XXI di critiche sempre più dure. Una critica ricorrente riguarda la sua mancanza di trasparenza, il suo trasformarsi in quello che i tedeschi indicano con la metafora del Filz (feltro), un insieme compattato e ormai inestricabile di fibre di diversa natura; ma anche quando questo aspetto non si manifesta in maniera grave, e i comportamenti collusivi sono ridotti al minimo, il sistema viene considerato scarsamente efficace ed efficiente per la farraginosità dei meccanismi di costruzione del consenso che lo caratterizzano.
Questa seconda caratteristica rischia di risultare esiziale in un periodo di crisi economica come quello in corso mentre scriviamo, in cui la necessità di tempi di reazione rapidi si combina con la diminuzione delle risorse disponibili. Ne sta già risultando una vasta revisione delle caratteristiche e del funzionamento di molte agenzie che producono local collective competition goods (in particolare trasferimento tecnologico e internazionalizzazione).
Territorio
La vicenda dell’Ires, ma in particolare il suo rapporto costitutivo con la programmazione regionale, riflette (lo mostrano diversi contributi del libro, anche non strettamente “territoriali”) il modo in cui il tema è stato recepito dalle politiche regionali, con un’oscillazione tra territorio come denominatore comune e territorio come politica specializzata, tra riferimento al territorio come elemento integratore dell’azione di governo e territorio come competenza di assessorato: due impostazioni a volte compresenti, a volte alternative, in una tensione non risolta e forse non risolvibile. Lo mostrano in particolare le politiche industriali, che in qualche segmento del percorso che abbiamo preso in considerazione risultano fortemente influenzate dal paradigma dello sviluppo locale nella sua versione distrettuale, mentre in altri momenti (ri)diventano tranquillamente politiche di settore.
Di nuovo, alle trasformazioni avvenute (rescaling, rifunzionalizzazione) non corrisponde un’adeguamento istituzionale. Su questo terreno il cambiamento mancato riguarda sia le “istituzioni” sia le “organizzazioni”: lo mostra in particolare la clamorosa obsolescenza delle partizioni amministrative. La mancata o parziale soluzione di problemi molto piemontesi, come la polverizzazione dei comuni o il governo dell’area metropolitana, danneggia certo la performance della pubblica amministrazione, la sua capacità di fornire servizi e beni pubblici. Ma ha anche, specialmente se si tien conto dei suoi risvolti in materia di finanza locale, una ormai provata relazione col tema della sostenibilità dello sviluppo: si pensi in particolare al consumo di suolo, cresciuto dissennatamente nel periodo considerato, e allo sprawl urbano di cui solo recentemente alcune ricerche dell’Ires mostrano un rallentamento.
C’è un altro tema sul quale l’adeguamento istituzionale e amministrativo è fortemente carente: il carattere inter- e trans-regionale di molti dei problemi oggetto di politica regionale, la cui scala pertinente non è regionale, senza per questo essere nazionale. L’Ires ha lavorato a più riprese su scenari che richiederebbero al Piemonte qualche tipo di cooperazione interregionale rafforzata: la macro-regione alpina, il Nord-Ovest, il Nord. Ma non si sfugge all’impressione che, nonostante prese di posizione politiche a volte coraggiose e lungimiranti ma prevalentemente simboliche, ci sia uno scollamento per certi aspetti crescente tra processi di relativa omogenizzazione in corso (in particolare quelli che configurano una city-region padana in cui nord-ovest e nord-est sono meno dissimili che in passato) e modelli di governance regionale che, nonostante le potenti spinte all’isomorfismo che provengono dal governo e dalle burocrazie centrali, dalla commissione e dalle burocrazie europee, restano pervicacemte particolaristici.
Osservazioni conclusive
Dati i limiti di spazio concessi a questa nota, molte delle affermazioni precedenti sembreranno al lettore apodittiche; mentre altre lo sembreranno meno a chi avrà la pazienza di leggere tutto il volume, e magari di seguire qualcuno dei rimandi all’attività dell’Ires negli ultimi due decenni. In conclusione, la mia personale lettura arriva a tre possibili chiavi interpretative, configurabili come alternative immanenti allo sviluppo in atto.
La prima è quella tra innovazione e path dependency. Il legame col passato non va letto necessariamente in termini negativi, specialmente quando comporta il mantenimento di aspetti distintivi dell’identità regionale, e di capabilities che costituiscono tutt’ora un vantaggio competitivo. Ma il mantenimento di istituzioni e strutture obsolete e disfunzionali sembra costituire oggi un handicap potente.
La seconda alternativa è quella tra declino passivamente subito e capacità di risposta. Si tratta di un’alternativa che non riguarda solo l’economia regionale, anche se in questa è particolarmente visibile, perché in qualche modo misurabile. Nonostante la “scomparsa dell’Italia industriale” (ancora Gallino) la grande impresa è lungi dall’essere scomparsa dal panorama piemontese; e il fatto che anche in Piemonte alla crisi della grande impresa e alla crisi del distretto industriale si siano accompagnate novità come quella dell’emergere di un nuovo tipo di media impresa indurrebbe a ragionare piuttosto, con Berta, in termini di “metamorfosi”. Il fatto che per molti aspetti il declino (ripetiamo, relativo) continui farebbe pensare alla possibilità che le reazioni di singole componenti non si connettano (ancora?) in un quadro sistemico.
C’è infine la contraddizione che forse più chiaramente emerge dalle pagine precedenti, quella che in altri tempi avremmo letto come incongruenza tra “struttura” e “sovrastruttura”: l’insufficiente capacità della politica di accompagnare e indirizzare i processi strutturali in corso. La crescente delegittimazione e la crescente impotenza del sistema politico italiano aggravano una difficoltà di portata più generale: la logica dell’economia è oggi mobile, mentre quella della politica resta radicata (Conti). Qualche tipo di connessione tra le due logiche diventa cruciale, dato che, come sta mostrando la crisi in corso, difficilmente possiamo aspettarci dal (solo) mercato un’evoluzione soddisfacente dell’economia e della società piemontese.
