I contratti di fiume e di lago in Piemonte
Politiche per la tutela e il mantenimento della risorsa acqua.
I Contratti di Fiume (CdF) e di Lago sono strumenti per la gestione integrata, territorializzata e partecipata delle risorse idriche che si pongono l’esplicita finalità di attuare, alla scala locale, gli obiettivi definiti a livello comunitario dalla Direttiva quadro sulle Acque 2000/60/CE (Water Framework Directive, WFD). Nell’esperienza piemontese, i contratti di fiume e di lago rappresentano inoltre uno degli strumenti di attuazione del Piano di Tutela delle Acque, approvato nel marzo 2007.
I CdF nascono come strumenti ad adesione volontaria, privi di portata giuridica fortemente vincolante, che mirano a comporre e a far dialogare i diversi interessi e soggetti (istituzionali e non) al fine di integrare, alla scala locale, i programmi e le azioni di tutela e valorizzazione delle risorse idriche. Nel corso degli ultimi anni sono state avviate in Piemonte quattro esperienze pilota su altrettanti bacini (Sangone, Belbo, Orba e Agogna) ed altre iniziative sono in fase di decollo (tra cui quella relativa al lago di Viverone).
Lo studio ha inteso analizzare lo stato di attuazione dei contratti di fiume piemontesi ovvero: a) illustrare in forma sintetica lo stato di avanzamento dei contratti di fiume avviati in Piemonte; b) esaminare le principali caratteristiche dei processi di attuazione; c) ricostruire in modo approfondito le attività svolte nell’esperienza del contratto di fiume relativo al Sangone e nel costruendo contratto di lago di Viverone. L’analisi dei processi di attuazione dei contratti di fiume e di lago, ed in particolare lo studio approfondito di alcune esperienze locali, ha fatto emergere una serie di temi e questioni meritevoli di attenzione sia per il prosieguo delle fasi di messa in opera dei contratti esistenti, sia per l’eventuale e futuro avvio di ulteriori contratti di fiume o di lago. In questa sintesi ci si limita a richiamare solo quattro questioni essenziali.
Una prima questione riguarda gli obiettivi. Nelle esperienze esaminate i contratti tentano la difficile combinazione di visioni diverse della risorsa acqua e dei corpi idrici: da una parte la visione del fiume o del lago come riserva d’acqua, come potenziale risorsa economica o nei casi migliori come volano per le politiche di sviluppo territoriale, dall’altra una visione più tecnica e se si vuole specialistica in cui il fiume e il lago costituiscono elementi naturali di valore ed importanza assoluti e proprii, indipendentemente dalle esigenze economico-sociali del territorio circostante. Sono due dimensioni che non possono essere trattate separatamente. Tuttavia, il rapporto fra queste due dimensioni deve essere “progettato”, affinché siano integrate in modo sostenibile, mentre allo stato attuale sembra non essere del tutto risolto. Il rischio è quello di far diventare il Contratto un insieme di progetti, indirizzi, raccomandazioni di cui si perde nei fatti la coerenza d’insieme, al di là delle dichiarazioni generiche d’intenti iniziali. Altro rischio è quello di far rientrare nel Contratto di Fiume o di Lago istanze locali che, essendo sostanzialmente particolaristiche e poco rappresentative sia dal punto di vista ambientale sia da quello sociale, spesso risultano effimere, non appena si percepisca che il principale intento del Contratto è di tutelare e salvaguardare e semmai recuperare i corpi idrici ed i relativi territori.
E’ quindi importante che nel corso del processo si elabori una strategia condivisa che permetta di selezionare e scegliere azioni e comportamenti sulla base di un indirizzo certo, e non sulla base delle urgenze, delle opportunità, dei finanziamenti. Ovviamente non tutto può entrare in un Contratto di Fiume o di Lago e, soprattutto, non tutto può essere trattato insieme e con gli stessi tempi: avendo ben presente l’insieme delle problematiche, è quindi necessario “fare gerarchia”, decidere da dove si inizia, con poche cose e chiare, sulle quali operare poi opportune verifiche attraverso forme, che al momento sembrano risultare ancora scarsamente incisive, di automonitoraggio e di valutazione.
Una seconda questione parzialmente connessa alla precedente concerne le modalità e le forme di organizzazione dei Contratti. Generalmente la strutturazione delle esperienze avviate fino ad oggi comprende una Cabina di Regia, che esprime generalmente la rappresentanza politica, una Segreteria Tecnica quale organo di supporto operativo e un’Assemblea di Bacino in rappresentanza di tutti gli interessi presenti sul territorio. La scelta dei soggetti e dei compiti che spettano ad ogni organo deve essere il più possibile chiara e trasparente. A questo riguardo un importante momento di chiarificazione per questa materia è sopravvenuto recentemente in Regione Piemonte con la emanazione delle Linee Guida Regionali per l’attuazione dei Contratti di Fiume e di Lago (D.G.R. n°16 –2610 del 19 settembre 2011). Le esperienze in corso sembrano indirizzare verso forme estremamente inclusive, in cui il meccanismo della rappresentanza, per esempio attraverso enti istituzionali collettivi come le Comunità Montane, non deve però arrivare a sostituire la partecipazione diretta dei singoli Comuni, strutture territoriali fondamentali per questo genere di Contratti. Una ampia rappresentatività comporta senza dubbio un aumento sostanziale del numero dei soggetti coinvolti (e quindi anche una maggiore complessità del processo) ma consente di individuare prima eventuali problemi/conflitti e opportunità/punti di forza e, soprattutto, di conferire una natura realmente inclusiva e democratica al processo, garantendo un rapporto diretto con i singoli partecipanti.
Un’ulteriore questione riguarda la partecipazione. La scelta di chi far partecipare e attraverso quale modalità può sembrare una questione banale, ma in realtà individuare i soggetti da coinvolgere e gli interessi di cui sono portatori è una fase fondamentale che va attentamente “progettata”, non solo per far emergere conflitti, opportunità e soluzioni, ma soprattutto per mantenere elevato il clima di fiducia nei confronti di questa pratica. Inoltre, da quanto emerso sinora, pare essenziale che la natura aperta e partecipata dei Contratti non si esprima solo nelle prime fasi, ma perduri, come elemento costante, anche successivamente alla loro sottoscrizione ufficiale, diventando una pratica ordinaria. In quest’ottica, è necessario che tutti i soggetti istituzionali, e quindi soprattutto i Comuni, si facciano portatori di istanze partecipative, soprattutto verso la popolazione, proprio al fine di costruire quel consenso sociale che costituisce uno degli elementi fondamentali per la buona riuscita di un Contratto. In processi altamente inclusivi che vedono la partecipazione di una pluralità di attori, è tuttavia spesso difficile “imputare” in maniera precisa le decisioni a un soggetto o a un livello istituzionale. Nell’ambito dei Contratti piemontesi la complessa articolazione di attori istituzionali, in cui la Regione svolge il ruolo di regia e la Provincia definisce, attua e gestisce concretamente il Contratto, ha spesso indotto ad una sorta di “deresponsabilizzazione” (o almeno di “disattenzione”) soprattutto a livello degli enti municipali, che sembrano aver percepito il Contratto come un processo che li riguarda in maniera marginale, con un interesse che tende a decrescere o a diventare sempre più passivo dalla sottoscrizione in avanti. Il ruolo dei Comuni è invece fondamentale. In primo luogo, per la maggiore prossimità con le istanze e le esigenze del territorio ed in secondo luogo per il raggiungimento degli obiettivi del Contratto che, se prendiamo sul serio il tema della territorializzazione delle politiche, non possono essere considerati come sommatoria di obiettivi distinti per singola entità amministrativa ma vanno inseriti all’interno di una cornice di governance sovra- o intercomunale che non può essere imposta, ma solo praticata a partire dal coordinamento e dalla sinergia fra gli enti comunali.
Infine, un tema spesso trascurato, riguarda i tempi entro i quali è necessario ottenere dei risultati dall’attuazione del Contratto. La concretezza delle operazioni condotte è una richiesta ricorrente, spesso da parte degli stessi soggetti coinvolti. Appare quindi chiaro come sia necessario, all’inizio del processo, porsi degli obiettivi chiari, semplici e pragmatici, che possono essere raggiunti in tempi ragionevoli e che possono rappresentare, ove raggiunti, la “spinta” per proseguire. Il rischio è, altrimenti, la perdita di fiducia nell’efficacia del Contratto, da un lato e, dall’altro, la proliferazione di iniziative collaterali sugli stessi temi, che tendono però a creare confusione, sovrapponendosi senza costrutto e senza costruire sinergia. In altri termini, nei Contratti di Fiume e di Lago è necessario riuscire a combinare risultati concreti in tempi brevi (e certi) e cambiamento di impostazione e di modalità di lavoro in tempi lunghi. Le due cose si combinano e si alimentano mutuamente: l’una è indispensabile all’altra, e viceversa. La ricerca è frutto di un lavoro di impostazione e discussione collettiva da parte di un gruppo di lavoro dell’IRES composto da Stefano Piperno (IRES, coordinatore della ricerca), Davide Barella (IRES), Francesca Governa (Politecnico di Torino) Alessia Toldo (Politecnico di Torino). La stesura del rapporto è stata curata da Francesca Governa e Alessia Toldo.
